（李維長）王　 軍 
宿遷市林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的思考 
　　一、林權(quán)改制的現(xiàn)狀 
　　江蘇省宿遷市是全國著名的“意楊之鄉(xiāng)”，從1975～1985年的10年間，意楊僅作為速生綠化樹種來推廣，發(fā)展緩慢。80年代初，隨著土地承包責任制的推行，集體林木也都按人口分戶經(jīng)營，出現(xiàn)了“樹隨地走”的現(xiàn)象，但在經(jīng)營過程中，由于土地的調(diào)整，林權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，引發(fā)了數(shù)起亂砍濫伐中幼林的現(xiàn)象，致使綠化成果難以鞏固。為了更好地發(fā)揮林業(yè)“三大效益”，鞏固平原綠化成果，宿遷市在林權(quán)改制上進行了大膽的嘗試。采用逐步回收四旁林業(yè)用地，對宜林地實行租賃承包造林，將集體與承包人的利益和責任用合同方式固定下來，由集體出苗、出勞力栽植，栽后有專人負責看管，如有損壞由管護人補植，多采用3:7或2:8比例分成。 
至2000年底，全市個人承包林地7 207 hm2，租賃林地3 417 hm2，拍賣林地4 113 hm2，實施股份合作的林地3 033 hm2。 
　　二、林權(quán)改制的主要形式和特點 
　　一是經(jīng)營權(quán)拍賣。經(jīng)營者出資買斷國有或集體林地的經(jīng)營權(quán)，由中標者組織造林，自主管理，自負盈虧，一次性或分期上交經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓金；在交納有關(guān)稅費后，其余收益全部歸經(jīng)營者所有。該形式操作簡便、效果顯著，適合于溝、渠、路、堤的綠化造林。例如宿豫縣1997年底面向社會公開拍賣黃河兩岸林地經(jīng)營權(quán)，起拍價為12 000元/hm2，一次性買斷30年使用權(quán)，許多機關(guān)干部、企事業(yè)單位及個人都報名參加競拍，最后有些地段競價至　19 500元/hm2成交，目前林木成活率、保存率均在95％以上，長勢良好。又如泗洪縣蘆溝河畔的33.3 hm2灘地，以750～1 200元/hm2價格全部拍賣給當?shù)剞r(nóng)民植樹，在2000年天氣異常干旱的情況下，造林成活率仍達到90％以上。1999年1月宿豫縣埠子鎮(zhèn)肖橋村組織勞動力對全村10條溝、渠、路道進行開發(fā)整修，宜栽樹地段全部按1米見方標準打好樹塘后賣給農(nóng)民栽植，每個樹坑15元，僅3天時間，全村有50多戶農(nóng)民參加投標競買，村里此項收入達14萬元，新栽楊樹近萬株，目前樹木枝葉茂盛，長勢喜人。 
　　二是承包經(jīng)營。按所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，責權(quán)利相結(jié)合的原則，采取發(fā)標承包方式給農(nóng)民自主經(jīng)營，承包方定期向發(fā)包方上交承包金，或按比例與發(fā)包方分紅。該形式適宜于縣鄉(xiāng)道路兩側(cè)、中小型河渠堤和農(nóng)田林網(wǎng)以及面積較集中的規(guī)劃宜林地。例如，該市的泗洪縣雙溝酒廠職工潘茂順，1997年春承包了豆淮引河16 hm2堤灘地造林，簽訂了15年承包合同，共栽6 000株意楊，當年成活率達95％，現(xiàn)在樹木生長勢良好，胸徑年均生長量在3 cm以上。沭陽縣劉集鎮(zhèn)育民村趙學功，1997年1月承包了村里21 hm2灘地，并簽訂了15年承包合同，共栽植楊樹8 900株，當年造林成活率達95％。又如宿豫縣境內(nèi)的馬河、陸塘河沿岸，過去一直是綠化老大難地段，1998年承包給個人后，目前90％已經(jīng)綠化，而且成活率、保存率較高。 
　　三是股份合作。國家或集體以土地入股、部門或職工或農(nóng)戶出資購苗栽植并負責管護，或者以技術(shù)和物資等形式入股合作，收益按股分成。該形式適用于大面積的造林綠化。1998年宿豫縣林果站與省林業(yè)技術(shù)指導站合作造林66.7 hm2，簽訂合同，風險共擔，資金、土地、勞力、技術(shù)等生產(chǎn)要素入股后按資金折算，按約定比例分紅。泗洪縣還積極探索植與管相聯(lián)結(jié)，責、權(quán)、利相結(jié)合的“股份模式”，即鄉(xiāng)村以土地入股，縣直機關(guān)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以樹苗入股，林業(yè)部門以技術(shù)入股，管理者以管理責任入股，待10年期滿樹木成材后，入股4方按1?1?1?7的比例分紅，1999年全縣共栽“股份樹”200多萬株。 
　　四是反租倒包。村集體出錢租賃外出打工或從事其它產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民的責任田，再轉(zhuǎn)包給經(jīng)營大戶或單位造林。該形式適用于大面積林農(nóng)間作的田地。2001年宿豫縣埠子鎮(zhèn)有6個站所，12名機關(guān)干部反租倒包農(nóng)民土地100多 hm2用于栽植楊樹。 
　　三、林權(quán)改制的啟示 
　　林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革通過明晰所有權(quán)，放開投資權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，建立與市場經(jīng)濟相適應的新機制,一掃過去那種“春天栽、秋天黃、冬天進灶堂”栽管脫節(jié)局面，“先改革，后栽植”的造林綠化意識明顯增強，促進了林業(yè)的快速發(fā)展。一是初步建立了多元化的投入機制，增強了林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。長期以來，困擾林業(yè)發(fā)展的主要因素就是投入不足的問題，推行林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，可以從根本上解決這一問題。一方面通過改制回收的資金可用于擴大再生產(chǎn)，使投資規(guī)模逐步擴大，滾動增值。另一方面通過改革，經(jīng)營者對林業(yè)投入的主動性增強，投入主體多元化。打破了過去單純依賴國家、集體單一渠道的狀況，使社會資金投入林業(yè)的比重明顯增加，不僅增強了農(nóng)民投資林業(yè)的積極性，而且出現(xiàn)了跨部門、跨行業(yè)投資辦林業(yè)的好勢頭。二是加快了科技興林的步伐，提高了科學造林水平。通過林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，使科技植入林業(yè)力度明顯加大。經(jīng)營者為了提高林業(yè)效益，更加注重運用科技、依靠科技來提高林業(yè)經(jīng)營水平。三是植樹造林成活率、保存率空前提高。通過改制，全市平均造林成活率比往年提高10多個百分點，在2000年異常干旱的情況下，沒有改制的地方成活率不到50％，實行林權(quán)改制的地方樹木的成活率都在80％以上。四是壯大了集體經(jīng)濟，增加了“綠色銀行”的積蓄。五是林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革堅持公開、公正、公平的原則，杜絕了過去少數(shù)干部搞暗箱操作、私下作價的不良現(xiàn)象，推進了村務公開，促進了農(nóng)村穩(wěn)定。 
　　四、改制中存在主要問題及相應的對策 
　　盡管目前林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革取得了明顯成效，但仍存在一些不容忽視的問題：一是少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏積極的宣傳引導，不能夠堅持群眾自愿原則，而是采取行政命令方式，結(jié)果事與愿違。二是少數(shù)地方改造并沒有真正落實到位，不能及時簽訂具有法律效力的合同，群眾利益難以得到保障。三是農(nóng)戶造林的科技水平亟待提高，有的農(nóng)戶購買（或承包）林地后不按技術(shù)標準栽植，栽小苗、弱苗或栽植太密，影響林木成材。四是林木所有權(quán)分散，林政管理難度加大。有的林木經(jīng)營者法律觀念淡薄，認為“地是我買的”，樹是我栽的，別人管不著”。只片面追求經(jīng)濟效益，亂砍濫伐案件時有發(fā)生。五是資產(chǎn)評估不嚴明、不規(guī)范，往往由幾個人商量來定，沒有按不同立地條件進行科學分析，價格往往偏低，導致國有（集體）資產(chǎn)流失。六是拍賣（承包）資金沒有明確管理單位，不能專款專用，大部分投向不合理，或被挪作它用。 
　　針對上述問題，在林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度具體推進過程中，應著重做好以下幾個方面工作： 
　　1．把思想工作放在首位。要運用多種形式宣傳林權(quán)改革的目的、意義，宣傳本地和外地的成功典型，認真總結(jié)本地區(qū)林業(yè)發(fā)展所走過的歷程，分析林業(yè)發(fā)展面臨的嚴峻形勢，因勢利導，充分尊重廣大農(nóng)民的意愿，不搞強迫命令，通過擺事實，講道理，使大家充分認識到林業(yè)產(chǎn)權(quán)非改不可。同時，通過宣傳動員，進一步統(tǒng)一廣大干部群眾的思想，提高對林權(quán)改革重要性、必要性和緊迫性的認識，為全市林權(quán)改革的全面深入開展奠定良好的思想基礎。 
　　2．因地制宜選好機制。造林機制改革是一項涉及千家萬戶，政策性很強的工作，無論采取哪種機制，必須以達到調(diào)動經(jīng)營者造林管林護林積極性、推動林業(yè)發(fā)展為目的。既要考慮當?shù)氐纳鐣?jīng)濟條件，如村組班子建設情況，經(jīng)營者造林營林習慣，集體和農(nóng)戶經(jīng)濟情況等。又要因地制宜，不搞一刀切，要根據(jù)不同立地條件、不同樹種、不同營林目的，確立不同的機制。 
　　3．嚴格把好資產(chǎn)評估關(guān)。資產(chǎn)評估是林權(quán)改革中的一項基礎工作，也是最重要的一個環(huán)節(jié)，科學合理地確定底價是保障集體資產(chǎn)不流失，經(jīng)營者利益不受損，參與者積極性不挫傷的首要前提。林業(yè)資產(chǎn)不同于一般商品，在資產(chǎn)評估過程中，應根據(jù)不同樹種和樹木的生產(chǎn)周期，采取收益現(xiàn)值法進行客觀公正的評價。同時，為了使評估工作得到有效監(jiān)督，評估結(jié)果還要經(jīng)過林地所有者確認，經(jīng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門和林業(yè)主管部門的鑒證，以確保資產(chǎn)評估更為科學合理。 
　　4．全面引入競爭機制。公開招標前要有公示階段，同時堅持公平、公開、公正的原則，按照正常的招投標程序進行操作。一般在10～15天前張榜公布底價，通過拍賣大會，現(xiàn)場投標，當場公布中標者，并簽約鑒證，交付資金，使整個過程保持透明度。無論是拍賣、承包或采用其它方式都要由村（鎮(zhèn)）級組織與農(nóng)戶簽訂合同，雙方簽字，最后由司法部門公證。 
　　5．強化資金管理，確保專款專用。要認真執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，加強改制資金的收、管、用，防止國有、集體資產(chǎn)流失。對改制資金回收，原則上一次到位，但也可根據(jù)不同樹種和輪伐期，分期回收。對資金的管理，可采取兩種辦法：一種是村有鄉(xiāng)管，專戶專存，實行直接監(jiān)督管理；另一種是由縣（區(qū)）委農(nóng)業(yè)辦公室牽頭以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立林業(yè)發(fā)展專項資金，確保資金權(quán)屬不變，投向合理，滾動發(fā)展，良性循環(huán)。 
　　6．加強管理，做好服務工作。林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后，經(jīng)營者對普及推廣造林技術(shù)的要求極為迫切，對速生豐產(chǎn)樹種和品種的需求強烈，林業(yè)部門應面對新形勢，加強新品種引進示范和技術(shù)指導工作，做好病蟲害預測預報和統(tǒng)籌防治工作，努力提高服務水平。同時，經(jīng)營者必須遵守國家有關(guān)法律法規(guī)，依法經(jīng)營，不得拋荒和改變林地用途，林木采伐要按規(guī)定辦理林木采伐相關(guān)手續(xù)并交納林業(yè)稅費。地方政府和有關(guān)部門也要積極協(xié)助處理經(jīng)營過程中出現(xiàn)的糾紛。 
　　7．深入調(diào)查研究，搞好典型示范。要深入基層搞好林權(quán)改制的調(diào)研工作，及時發(fā)現(xiàn)和總結(jié)典型，搞好示范推廣，積極穩(wěn)妥地推動造林綠化的持續(xù)快速發(fā)展。
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